當又一輪投資熱情點(diǎn)燃地方政府的“造城熱情”的時(shí)候，國土資源部已經(jīng)開(kāi)始緊張準備為各地方政府劃定、確定“城市開(kāi)發(fā)邊界”，以避免城市邊界無(wú)序蔓延、城市規模不斷擴大給生態(tài)和社會(huì )治理帶來(lái)的巨大壓力。

　　這是一項對地方政府影響頗大的決策。“城市開(kāi)發(fā)邊界”一旦劃定，城市規模即形成了物理意義上的邊界，對于超出邊界的用地，作為全國土地工作和新增建設用地的主管部門(mén)，國土資源部將不予審批。這意味著(zhù)對地方政府十分熟悉的“土地換發(fā)展”模式，將被終結。

　　國土資源部正在緊急擴容需要劃定“城市開(kāi)發(fā)邊界”的城市名單，這份名單上的城市數量，已經(jīng)從原有的14個(gè)，擴容到600個(gè)。“城市開(kāi)發(fā)邊界”的劃定將最終實(shí)現一二線(xiàn)城市和部分三線(xiàn)城市的全覆蓋。

　　14個(gè)到600個(gè)

　　“原來(lái)沒(méi)有這么多，這一輪的工作要求才把覆蓋城市數量的目標進(jìn)行了大幅度的提高，部里面對這項工作非常重視。”5月12日，一位不愿具名的國土資源部官員向《中國經(jīng)營(yíng)報》記者證實(shí)，國土資源部正在試圖為更多的城市劃定“城市開(kāi)發(fā)邊界”。

　　所謂劃定“城市開(kāi)發(fā)邊界”是指，根據地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農田等因素劃定的、可進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)和禁止進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設區域的空間界限，即允許城市建設用地擴展的最大邊界。

　　2014年7月，國土資源部、住房和城鄉建設部聯(lián)合召開(kāi)相關(guān)工作會(huì )議，在該次會(huì )議上，確定在14個(gè)大型、特大型城市開(kāi)展“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”的試點(diǎn)工作。至2015年1月，14個(gè)大型、特大型城市的“城市開(kāi)發(fā)邊界”劃定工作已經(jīng)基本完成。

　　這14個(gè)城市既包括北京、上海、廣州、深圳四個(gè)特大型城市，同時(shí)涵蓋杭州、南京等，此外還包括成都、重慶等中西部地區的大中型城市。在試點(diǎn)期間，四川省還專(zhuān)門(mén)制定了《城市開(kāi)發(fā)邊界劃定導則》。按照國務(wù)院對此項工作的分工，“城市開(kāi)發(fā)邊界”的劃定工作，由國土資源部牽頭，與住房和城鄉建設部(下稱(chēng)“住建部”)共同開(kāi)展。

　　“試點(diǎn)主要是對劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的工作方法、衡量要素等進(jìn)行嘗試和實(shí)踐，以總結出一套完成的工作方法和體系。

　　“所以，從試點(diǎn)開(kāi)始，這項工作就是奔著(zhù)在全國覆蓋來(lái)進(jìn)行的，現在來(lái)看，取得了初步成果，達到了試點(diǎn)的初衷。”前述國土資源部的官員向本報記者表示。

　　在這樣的背景下，經(jīng)向國務(wù)院分管領(lǐng)導匯報后，國土資源部會(huì )同住房和城鄉建設部最終確定向600個(gè)城市推廣“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”的做法，并成立相關(guān)工作機制，為這600個(gè)城市逐步劃定城市開(kāi)發(fā)邊界提供幫助和指導，同時(shí)也起到督促和監督作用。

逼向存量轉型

　　5月6日，李克強總理主持國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，審議通過(guò)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)。多位參與《意見(jiàn)》討論的權威人士告訴記者，《意見(jiàn)》是“城市開(kāi)發(fā)邊界劃定”工作由14城市最終擴容到全國600個(gè)城市的關(guān)鍵性因素。

　　最終確定將“城市開(kāi)發(fā)邊界劃定”由14城市擴容到全國600個(gè)城市的原因，是最高決策層已經(jīng)確定將充分提高土地利用效率作為這一輪新型城鎮化推進(jìn)的主要指導思想，國土資源部和住建部提出的“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”思路，作為有效路徑，得到最高決策層的認可。

　　相關(guān)統計數據顯示，2000年~2010年間，全國城鎮建成區面積的擴張幅度就達到64.45%，遠高于同期城鎮人口45.9%的增長(cháng)幅度。與此形成鮮明聯(lián)動(dòng)關(guān)系的是，“全國土地二次調查”(下稱(chēng)“二調”)結果顯示，北京、天津的新增建設用地已接近枯竭，上海市則已經(jīng)沒(méi)有新增建設用地。“二調”結果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒(méi)有農地占用的空間;北京市和天津市，在農地占用空間的指標上，也僅有1.24萬(wàn)公頃和2000余公頃。

　　一些土地領(lǐng)域的專(zhuān)家曾多次公開(kāi)表示，許多中國城市年年為新增建設用地指標所困擾，但它們其實(shí)“并不缺地”，癥結是“用地效率太低”。在“新型城鎮化”概念被提出后，中央確定了用地重心將從“增量”轉向“存量”的總體思路。

　　國土部規劃司司長(cháng)董祚繼此前曾表示，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界有三重意義：一是促進(jìn)城市轉型發(fā)展，提高城鎮化質(zhì)量;二是有利于節約用地和保護耕地;三是通過(guò)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，盡可能地把自然本底守住。

　　劃定邊界十分復雜

　　“14個(gè)城市的試點(diǎn)，工作推進(jìn)是比較順利的，但是在擴展到600個(gè)城市之后，‘城市開(kāi)發(fā)邊界’的劃定工作就比較復雜了。”5月12日，前述國土資源部不愿具名的官員向本報記者表示。

　　第一批14個(gè)城市的“城市開(kāi)發(fā)邊界劃定工作”之所以得以順利推行，主要原因是其中絕大部分城市屬于中央十分明確要控制城市規模的地區。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本處于嚴控建設用地增長(cháng)的區域范圍內。

　　記者了解到，基于這一大的政策，在第一批14個(gè)城市的試點(diǎn)工作過(guò)程中，基本采用的是現行城市土地利用規劃、城市發(fā)展總體規劃劃定邊界的方法，規劃以外的地區，即劃定為城市開(kāi)發(fā)邊界以外，禁止進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)。

　　但是，上述工作方法并不能完全平移到未來(lái)600個(gè)城市“開(kāi)發(fā)邊界”的劃定過(guò)程中。因為在《國家新型城鎮化規劃》中，針對不同類(lèi)型的城市有不同的政策：人口在500萬(wàn)以上的特大城市要嚴控，但人口在100-300萬(wàn)、300-500萬(wàn)的城市，其規模還會(huì )繼續擴大。

　　除此之外，在中西部地區，國家還有讓約一億人口城鎮化的計劃。而當“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”的城市數量拓展到600個(gè)以后，其間大量的城市是需要擴充人口規模，或者導流人口進(jìn)入的城市。

　　“對于這樣的城市，不能簡(jiǎn)單地劃一條邊界，這樣不科學(xué)，也不利于發(fā)展，具體的辦法也要在實(shí)踐當中摸索。”曾參與《四川省城市開(kāi)發(fā)邊界劃定導則》編制工作的權威人士向記者表示。

　　目前，安徽省安慶市等一部分中西部地區的中小型城市已經(jīng)開(kāi)始嘗試劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的有關(guān)工作。在此過(guò)程中，部分專(zhuān)家學(xué)者表示，沒(méi)有一個(gè)規劃能夠完全預見(jiàn)城市的發(fā)展，建議采取以“動(dòng)態(tài)邊界”的方式，在一定階段內劃設特定開(kāi)發(fā)邊界。